RÅ:2007:5 Effektiveringen av förundersökningssamarbetet och användningen av åklagarpar

ALLMÄN ANVISNING TILL ÅKLAGARNA
RÅ:2007:5
Dnr: 22/31/07
Given: 15.5.2007
Författningsgrund: ÅAL 3 § 2 mom.
I kraft: Fr.o.m. 15.5.2007 tillsvidare

1 Bakgrund

1.1 Allmänt

Den av lagstiftaren redan tidigare uttalade ståndpunkten i frågan om förundersökningssamarbetet framgår tydligt ur det betänkande som riksdagens lagutskott gav i samband med godkännandet av BRL och den anknytande komplettering av FöUL (LaUB 9/1997 rd). Lagutskottet konstaterar i betänkandet att man med förundersökningen skapar grunden för en muntlig, koncentrerad och omedelbar rättegång och att åklagaren har både en rättighet och en skyldighet att leda förundersökningen i syfte att säkerställa en sakenlig åtalsprövning och en koncentrerad huvudförhandling. Utskottet förutsätter också att åklagarnas arbetsmetoder utvecklas så att det i de största målen är möjligt att använda åklagarpar eller -grupper. Av många orsaker har målsättningarna i praktiken emellertid inte förverkligats. Ett centralt hinder för utvecklingen har utgjorts av de problem som har hänfört sig till arbetsledningen och som har berott på åklagarväsendets splittrade organisation. Dessa problem är inte längre aktuella.

Att effektivera och försnabba förundersökningen, åtalsprövningen och rättegångsförfarandet i samband med krävande brottmål genom att öka åklagarnas delaktighet i förundersökningen och genom att garantera de resurser som detta förutsätter, har upptagits som en aktuell målsättning i regeringsprogrammet för Matti Vanhanens andra regering. I regeringsprogrammet fattades också beslut om fortsättningen av programmet för den interna säkerheten och man konstaterade bl.a. att tyngdpunkten för programmet utvidgas till bekämpningen av den organiserade brottsligheten. Även enligt det kriminalpolitiska verksamhetsprogrammet för åren 2007-2011 (Välfärdsstatens kriminalpolitik, Verksamhet och förvaltning 2007:13) som har utgivits av justitieministeriet 21.3.2007, är en allokering av resurserna till allvarligare ärenden och ärenden som är svårare att handlägga i den behandlingskedja som handlägger brottmål, en av de mest betydande effektivitetsmålsättningarna under de kommande åren. Att förbättra smidigheten av straffprocessen genom att vidareutveckla förundersökningssamarbetet och genom att allokera resurser till krävande brottmål har dessutom avtalats som en av de gemensamma målsättningarna för år 2008 i ett möte 11.4.2007 mellan kanslichefen för inrikes- och justitieministeriet.

Detta är påkallat också av den orsaken att polisen nyligen har fattat ett beslut om att flytta tyngdpunkten för brottsbekämpningen och -undersökningen i riktning mot den organiserade brottsligheten och därmed ändrat sin undersökningsstrategi från en gärningscentrerad till en gärningsmannacentrerad undersökning. Detta kommer att medföra fler krävande och mångfacetterade ligamål som åklagarna skall handlägga i alla förhållanden.

Möjligheterna för åklagarna att koncentrera sig på handläggning av krävande och omfattande brottmål genom att utnyttja lösningar som berör arbetsfördelningen är idag betydligt förbättrade dels till följd av den förnyade organisationen som trädde i kraft 1.4.2007, dels till följd av de lagstiftningsreformer som genomfördes år 2006 och som berör utvidgade möjligheter till begränsning av förundersökning, förlikning samt det skriftliga förfarandet.

Allokeringen av resurserna förutsätter dock att de nya åklagarämbetena omprövar både den allmänna uppläggningen av arbetet och de nuvarande arbetsmetoderna. Enligt TARMO-arbetsuppföljningen använder åklagarna i dag enbart 6 procent av sin arbetstid till förundersökningssamarbetet. Åklagarpar används knappt alls. Ett effektivt förundersökningssamarbete förutsätter emellertid att mängden av den arbetstid som används till samarbetet är betydligt större, uppskattningsvis kanske tre gånger större än den tid som används i dag. Åklagarpar bör användas i en betydligt större andel av krävande och omfattande brottmål. Även bland de okategoriserade brottmålen förekommer tidvis mål som förutsätter en ytterligare åklagare. Så är fallet t.ex. med exceptionellt omfattande serier av egendomsbrott.

1.2 Betydelsen av förundersökningssamarbete

Straffansvaret förverkligas vid domstol i en muntlig, koncentrerad och omedelbar huvudförhandling. En rättegång som arrangeras enligt dessa principer förutsätter en adekvat förberedelse för att lyckas, särskilt då det är frågan om krävande och omfattande mål. Förutom att man i förundersökningen på vedertaget sätt utreder brottet och övriga omständigheter som behövs för att väcka åtal, har förberedelsen, på de sätt som framgår ur 5 § 2 momentet FöUL, i tillämpliga delar i brottmål en uppgift som motsvarar förberedelsen i tvistemål.

Trots att polisen fungerar som ledare för förundersökningen har åklagaren nuförtiden det slutgiltiga ansvaret att tillse att man redan i förundersökningen beaktar synpunkter som är viktiga med tanke på en förberedelse av den kommande huvudförhandlingen. Åklagaren bör också tillse att alla omständigheter, både de som talar emot den åtalade och de som talar för honom, blir med tanke på huvudförhandlingen tillbörligt utredda och konsekvent gestaltade under förundersökningen.

Den av lagstiftaren vedertagna synpunkten om förundersökningssamarbetet framgår tydligt ur det ovan nämnda av lagutskottet givna betänkandet (LaUB 9/1997 rd). Enligt lagutskottet uppnås de målsättningar som berör förberedelsen av huvudförhandlingen och som hänför sig till förundersökningen bäst genom ett gott samarbete mellan förundersökningsmyndigheterna och åklagaren. Det bästa resultatet uppnås naturligtvis då åklagaren påbörjar samarbetet i ett så tidigt skede som möjligt. De uppgifter och den centrala roll som tillkommer åklagaren i förundersökningen beskrivs t.ex. i Jyrki Virolainens och Pasi Pölönens verk "Rikosprosessin osalliset - rikosprosessioikeus II" (Porvoo 2004, s. 30 - 65; särkilt s. 41-49).

1.3 Behovet av att använda åklagarpar

Den roll som tillkommer åklagaren i den nuvarande straffprocessen är central. Åberopsbördan, en möjlig ändring av åtal, ett stort antal målsäganden, omfattande bevisning och analysering av bevis samt det helhetsmässiga ansvaret att driva processen framåt leder i mål som handläggs koncentrerat till en situation i vilken det är omöjligt för en ensam åklagare att till fullo ombesörja alla de skyldigheter som tillkommer honom. Situationen var helt annorlunda i den tidigare processen med inkvisitorisk betoning, i vilken de uppskov som gav tid till eftertanke var snarare regel än undantag. Av denna orsak är utnyttjande av åklagarpar påkallat särskilt då åtalet i ett krävande mål har bestridits samt då de åtalade och deras ombud är många till antalet.

Behovet av fler åklagare är påkallat av vägande skäl även med tanke på åklagarväsendet som helhet. Användningen av åklagarpar såväl i tingsrättsskedet som i hovrättsskedet är tidvis nödvändigt i syfte att förebygga de följder som sjukdoms- och andra oväntade händelser kan ha med avseende på en fortsatt process. För en yngre åklagare är ett pararbete tillsammans med en erfaren åklagare ett av de bästa sätten att erhålla insikter i handläggning av krävande ärenden. Dessutom är pararbetet ett bra sätt att fördela och på förhand beakta olika risker och hot. Nuförtiden bör hänsyn också tas till att eventuell påtryckning eller t.o.m. hot kan riktas mot åklagarna. Detta förutsätter förhandsåtgärder.

2 Anvisining som gäller förundersökningssamarbetet och användnigen av åklagarpar

Om förberedelsen av mål i samband med förundersökningen planeras på ett adekvat sätt och utförs effektivt, sparar detta både polisens och åklagarens arbete. Polisen har då en möjlighet att undersöka andra mål och den arbetsbörda som tillkommer åklagaren i ett senare behandlingsskede, dvs. i samband med den slutgiltiga åtalsprövningen och huvudförhandlingen, blir mindre.

Ett pararbete förbrukar inte heller i sig dubbla åklagarresurser förutsatt att pararbetet bygger på en förnuftig arbetsfördelning. Det här är faktorer som måste beaktas på ett genuint sätt då man bedömer möjligheterna att tillämpa funktionerna i förhållande till resurserna, även när de är knappa.

Den bedömning som avser frågan när ett mål är så krävande eller omfattande att det skall tilldelas ett åklagarpar, görs i det aktuella åklagarämbetet. I samband med fördelningen av målena skall det härvidlag alltid anges vem av åklagarna som ansvarar för arbetsfördelningen mellan åklagarna.

Åklagarämbetenas ledande häradsåklagare eller biträdande chefer, ifall ansvaret för förundersökningssamarbetet och / eller fördelningen av målen på basis av arbetsordningen eller med stöd av den givna föreskrifter tillkommer en biträdande chef, har som uppgift att tillse, för det första, att åklagarna i ämbetet deltar i förundersökningssamarbetet på det sätt som anges i den av överdirektören för polisen och riksåklagaren tillsatta arbetsgruppens 16.6.2006 daterade slutrapport (Ilona > Vireillä syyttäjälaitoksessa > Projektit > Esitutkintayhteistyö). Vederbörande förmän skall dessutom tillse att åklagarna deltar i den skolning som har planerats av arbetsgruppen. För det andra skall de ledande häradsåklagarna eller en biträdande chef tillse att det i krävande och / eller omfattande brottmål används åklagarpar i tillräcklig utsträckning.

3 Uppföljning

Det är skäl att göra de TARMO-anteckningar som berör förundersökningssamarbetet noggrant. Uppgifterna om den mängd av arbetstid som åklagarna använder till förundersökningssamarbetet erhålls nämligen till väsentliga delar ur detta program.

Åklagarämbetena bör ha uppdaterade uppföljningsuppgifter om användningen av åklagarpar. Dessa uppgifter skall beakta målens art och mängd.

De statsåklagare som har i uppgift att följa med verksamheten i åklagarämbetena rapporterar årligen senast i slutet av januari följande år till riksåklagaren om det förverkligade förundersökningssamarbetet och bruket av åklagarpar. Den första rapporten ges för år 2007.