RÅ:2021:1 Systemet med specialiserade åklagare
ALLMÄN ANVISNING
RÅ:2021:1
Dnro 012/31/19
10.11.2021
Gäller 1.1.2022 – tills vidare
Häver linjedragningen om reformen av specialiståklagarsystemet från 14.12.2017.
1. Allmänt
Systemet med specialiserade åklagare omfattar specialiståklagare och specialiserade distriktsåklagare. Enligt 2 kap. 14 § i lagen om Åklagarmyndigheten är en specialiståklagare åklagare i sådana särskilt krävande brottmål som hör till hans eller hennes specialområde och i andra brottmål som han eller hon förordnats att handlägga. Enligt RP 17/2018, som gäller bestämmelsen, utgörs dessa rättskipningsuppgifter för specialiståklagare i huvudsak av de mest krävande brottmålen i varje specialområde. Om arbetssituationen ger möjlighet till det, kan specialiståklagarna sköta också andra brottmål inom deras specialområde och andra brottmål som de förordnats att sköta.
Enligt 5 § i statsrådets förordning om Åklagarmyndigheten medverkar specialiståklagarna i utbildningen av åklagare och också i övrigt deltar i utvecklingen och styrningen av åklagarverksamheten inom sitt specialiseringsområde. Dessutom ska specialiståklagarna utföra övriga administrativa uppgifter som de förordnas att sköta.
Specialiståklagarna hör till personalen i det åklagardistrikt som omspänner deras placeringsort, men deras arbetsuppgift är i första hand riksomfattande.
Riksåklagaren fattar beslut om antalet specialiståklagare och placeringen av specialiståklagartjänsterna i åklagardistrikten och utnämner en specialiståklagare till en tjänst.
De åklagare som arbetar med en tjänst som specialiserade distriktsåklagare (514) sköter särskilt krävande brottmål i första hand inom det egna åklagardistriktet. Deras kunnande utvecklas i tillämpliga delar enligt denna anvisning bland annat genom att säkerställa deras specialutbildning och inkludera dem i de administrativa uppgifterna.
Arbetsuppgifterna delas ut för handläggning till specialiståklagarna och de specialiserade distriktsåklagarna av chefen i det egna åklagardistriktet eller av riksåklagaren.
2. Målen med systemet med specialiserade åklagare
Målet med systemet med specialiserade åklagare är att bidra till att säkerställa att:
- Åklagarmyndigheten har den tillräckliga specialkunskap som olika brottmål kräver
- det finns specialister i Åklagarmyndighetens alla distrikt, vilka verkar inom de tre specialområdena (säkerhet, personer, det ekonomiska livet);
- sakkunnigstöd är tillgängligt och ges vid behov till alla åklagare i frågor som kräver specialkunskap,
- specialiståklagarnas kunnande utnyttjas i åklagarnas verksamhet i så stor utsträckning och på ett så jämlikt sätt som möjligt inom hela Åklagarmyndigheten;
- de brottmål som anses vara de mest krävande på det riksomfattande planet sköts effektivt och högklassigt;
- Åklagarmyndighetens sakkunskap, den riksomfattande lägesbilden och uppföljningen av fenomen i ärenden inom specialområdena är på hög nivå,
- åklagarverksamheten i specialområdena utvecklas och åklagarna utbildas i ärenden som hör till specialområdet,
- det intressentgruppssamarbete som kräver specialkunskap är effektivt och högklassigt; och
- kompetenta och specialiserade åklagare verkar som kontaktpersoner för Åklagarmyndigheten i det nationella och internationella samarbete som kräver specialkompetens.
3. Specialiståklagarens uppgifter
En specialiståklagares uppgift omfattar att:
- delta i utvecklingen av åklagarverksamheten och stödet av styrningen inom sitt eget specialområde i sitt placeringsdistrikt och på det riksomfattande planet
- fungera som ledare eller medlem i ett eller flera kompetensteam enligt den egna specialkompetensen
- ge sakkunnigstöd till övriga åklagare i frågor som gäller hens specialområde på det riksomfattande planet, regionalt och på hens tjänstgöringsställe.
- delta i åklagarnas utbildning.
- fungera som åklagare i sådana särskilt krävande brottmål på det riksomfattande planet som hör till hans eller hennes specialområde och i andra brottmål som han eller hon förordnats att handlägga fungerande vid behov som ledare eller medlem i åklagargrupper eller -par.
- fungera som Åklagarmyndighetens sakkunnig i ärenden inom det egna specialområdet och delta i intressentgruppssamarbetet rörande dessa.
- delta i upprätthållandet av den riksomfattande lägesbilden och uppföljningen av fenomen inom det egna specialområdet och självständigt inhämta uppgifter om dessa.
- fungera som Åklagarmyndighetens kontaktperson i nationella och internationella ärenden inom det egna specialområdet.
Uppdraget som specialiståklagare förutsätter gediget allmänt straff- och straffprocessrättsligt teoretiskt kunnande. Hen ska därtill utveckla sitt eget kunnande inom grundläggande fri- och rättigheter, mänskliga rättigheter och europarätten.
4. Specialiståklagarnas specialområden
Indelningen av brottslighet i specialområden baserar sig på de genom brott kränkta skyddsintressena: säkerhetsområdet omfattar brott som äventyrar den allmänna säkerheten, personer-området innefattar brott som kränker fysiska personers rättigheter och det ekonomiska livet-området inrymmer brott som riktar sig mot laglig ekonomisk verksamhet. Indelningen är inte skarpt avgränsad och inte heller bindande för den enskilda specialiståklagarens del. En specialiståklagare ska ha flera, till exempel 2–4 kompetensområden som hör till det egna specialområdet. Hen kan därtill ha kompetensområden som hör till andra specialområden och sköta specialiståklagaruppgifter inom dessa. Administrativt sett hör hen dock till den grupp av specialiståklagare till vilken hen utnämnts till specialiståklagare i enlighet med det huvudsakliga specialområdet.
I praktiken har vissa brott ofta en kontaktyta med ett brott som hör till ett annat specialområde (till exempel ett arbetarskyddsbrott med vållande av personskada eller korruptionsbrott med ekonomiska brott). Kompetensbehovet av sådana här ärendehelheter som fördelar sig över flera specialområden borde beaktas då specialiståklagarnas kompetensområdeshelheter bildas.
Också med tanke på utdelningen av ärenden kan vissa gärningar eller brottshelheter anses höra till flera specialområden. Chefen ska då vid behov avgöra till vilket specialområde ärendet hör. I synnerhet i sådana situationer är det möjligt att också grunda åklagarpar eller -grupper som utgörs av åklagare från flera specialområden.
På grund av det ovan redogjorda nämns nedan kapitel i strafflagen enbart som exempel i samband med olika specialområden. En gärning som uppfyller samma brottsbeskrivning kan på grund av de konkreta gärningsförhållandena även höra till ett annat specialområde än det i samband med vilket ifrågavarande kapitel nämnts.
Specialområden:
- Brott som hänför sig till det ekonomiska livet: Brottslighet som i första hand skadar laglig ekonomisk verksamhet. Typiska ekonomibrott som hör till detta område utgörs av till exempel särskilt krävande fall av de gärningar som föreskrivits som straffbara i 29, 30, 32, 39 och 51 kap. i strafflagen.
- Brott som riktar sig mot personer: Brottslighet som i första hand kränker det individuella rättsskyddet för en mänsklig individ (fysisk person). Typiska brott som kan höra till detta område om fallet är särskilt krävande, har föreskrivits som straffbara till exempel i 11, 14, 20, 21 och 25 kap. i strafflagen
- Brott som äventyrar säkerheten: Brottslighet som i första hand hänför sig till mer allmänna samhälleliga skyddsobjekt, såsom den allmänna ordningen och säkerheten, miljön, arbetssäkerheten, telekommunikationen, behörigheten i myndigheternas verksamhet, ställningen för en juridisk person et cetera. Typiska brott som kan höra till detta område, om fallet är särskilt krävande har föreskrivits som straffbara till exempel i 17, 34, 38, 40, 44, 47, 48 och 50 kap. i strafflagen.
5. Antalet specialiståklagare och deras placering
Målet är att placera specialiståklagare på så sätt att placeringen överensstämmer med mängden specialiståklagararbete som varje distrikt behöver på lång sikt. Antalet specialiståklagartjänster och placeringen av dem i åklagardistrikten och specialområdena kan ändras om en utveckling i behovet av specialkompetens kräver det.
Innan förfarandet för tillsättande av en specialiståklagartjänst utreds det riksomfattande behovet av att tillsätta tjänsten med hänsyn till det sammanlagda antalet specialiståklagare, specialområdena, åklagardistriktens kompetensbehov och den regionala placeringen. Utifrån granskningen lediganslås tjänsten med nödvändiga kompetensbetoningar och den placeras i ett ändamålsenligt åklagardistrikt. I granskningen bedöms det också om det är mer ändamålsenligt att i stället för en specialiståklagartjänst tillsätta till exempel tjänster med lägre kravnivå.
De statsåklagare som ansvarar för specialområdena i RÅB sköter om utredningen av behovet av att tillsätta en specialåklagartjänst och den ändamålsenliga placeringen av tjänsten i samarbete med åklagardistrikten och personalförvaltningen.
6. Specialiståklagarnas ställning i Åklagarmyndighetens organisation och styrningen av systemets verksamhet
En specialiståklagare hör till personalen i det åklagardistrikt där hen är placerad. Specialiståklagarnas verksamhetsområde omfattar dock hela riket, till vilket specialiståklagartjänster tillhandahålls på ett jämlikt sätt, oberoende av specialiståklagarnas placeringsdistrikt.
Den ledande distriktsåklagaren ansvarar för att anordna verksamheten för de specialiståklagare som är placerade i hens distrikt i enlighet med målen för systemet med specialiserade åklagare och med beaktande av den riksomfattande karaktären på specialiståklagarens uppgift. Den ledande distriktsåklagaren eller den biträdande chefen i placeringsdistriktet är specialiståklagarens närchef i enlighet med arrangemangen för ledningen av distriktet och arbetsfördelningen för dess chefer.
Riksåklagaren och biträdande riksåklagaren ansvarar för den riksomfattande styrningen av verksamheten inom ramen för systemet med specialiserade åklagare och tryggar systemets verksamhetsförutsättningar i enlighet med den uppgiftsfördelning som föreskrivits i arbetsordningen.
Ärenden som gäller systemet med specialiserade åklagare och dess verksamhet behandlas och avgörs i riksåklagarens byrå enligt den ärendeindelning som föreskrivits i arbetsordningen.
7. Utdelning av arbetsuppgifter till specialiståklagarna och den operativa ledningen av verksamheten
En specialiståklagares tjänst omfattar att sköta åklagaruppgifter och administrativa uppgifter på det riksomfattande planet. En specialiståklagares placering är inte den primära omständigheten för att fastställa vilket distrikts brottmål hen sköter. Specialiståklagarens arbetsinsats i åtalsärenden riktas till de mest krävande ärenden på det riksomfattande planet inom hens specialkompetensområde, oberoende av placeringsdistriktet.
Ärenden i specialiståklagarens placeringsdistrikt har inte prioritet då arbetsuppgifter delas ut till hen. Specialiståklagarnas kunnande ska utnyttjas på så brett och jämlikt sätt som möjligt inom hela rikets område.
De chefer och den ledande distriktsåklagare vilka delar ut brottmål och andra arbetsuppgifter till specialiståklagarna ansvarar för tillgodoseendet av detta. De biträdande chefer som koordinerar utdelningen av brottmål i åklagardistrikten har till uppgift att för egen del se till att utdelningen av brottmål till specialiståklagarna är förenlig med de riksomfattande mål som avses i kapitel 2.
Specialiståklagarnas arbetssituation följs av de ordinarie cheferna i deras placeringsdistrikt. En specialiståklagares personliga specialkompetensområden (till exempel narkotika-, sexual- och skattebrott) begränsar inte hens skyldighet att vid behov sköta alla brottmål som på det riksomfattande planet är särskilt krävande inom hens specialområde (säkerhet, personer eller ekonomi).
En åklagares specialkompetens inom ett visst specialområde (ekonomi, säkerhet eller personer) eller inom vissa brottsslag inom specialområdet (till exempel narkotikabrott, människohandel, gäldenärsbrott) undanröjer inte åklagarens skyldighet att vid behov sköta vilken som helst åklagaruppgift oavsett brottsslaget eller fallets kravnivå.
De åklagare som sköter alla former av ärenden handlägger i utgångspunkten brottmål som hör till alla specialområden, också väldigt krävande sådana, men vars behandling inte kräver sådan specialkompetens som avsevärt avviker från den kompetensen som behövs för att sköta mål av grundformen i det ifrågavarande brottsslaget. En åklagare som sköter alla former av ärenden och som utvecklar sin specialkompetens inom vissa områden med avsikt att avancera till en specialiserad distriktsåklagare eller specialiståklagare, kan i detta syfte tilldelas också mer krävande ärenden.
De specialiserade distriktsåklagarna är åklagare som jobbar med alla typer av ärenden, men som använder en del av sin arbetsinsats till de största och mest krävande målen i sitt åklagardistrikt, på så sätt att en del av arbetsinsatsen (åtminstone 1/3 enligt det tjänstekollektivavtal som var i kraft då denna anvisning gavs) utgörs av särskilt krävande ärenden inom åklagarens specialområde (ekonomi, säkerhet eller personer). De personliga specialkompetensområdena för en specialiserad distriktsåklagare (till exempel miljö-, skatte- och tjänstebrott) begränsar inte hens skyldighet att efter behov sköta alla särskilt krävande brottmål inom sitt specialområde eller vilken annan åklagaruppgift som helst utan hänsyn till brottsslaget eller fallets kravnivå.
De graderade specialkompetens- och kravnivåsystemen för åklagarna förutsätter att man strävar efter att dela ut handläggningen av ett åtalsärende till en åklagare med en kravnivå som sammanfaller med den specialkompetens som skötseln av ärendet förutsätter.
Åklagarens arbetssituation möjliggör inte alltid detta, varvid det är möjligt att ärenden som annars skulle tilldelas till en högre kravnivå för att skötas där måste delas ut till en lägre kravnivå. På motsvarande sätt är det möjligt att en jämlik utdelning av arbetsbördan förutsätter att ärenden som normalt skulle delas ut till en lägre kravnivå styrs för att handläggas av åklagare på högre kravnivå. Graderingen av specialkompetens- och kravnivåsystemen ger följaktligen inte rätt att dela åklagarnas sammanlagda arbetsmängd på ett ojämnt sätt.
7.1 Ärenden som är krävande på det riksomfattande planet
Utifrån arten på det skyddsintresse som kränkts med ett brott hör ett brott till något av de tre specialområdena. Enbart tillhörighet till ett visst specialområde eller brottsrubriceringen i fråga (till exempel ”ekonomibrott”, "sexualbrott" eller "bokföringsbrott") fastställer därför inte kravnivån för den åklagare till vilken ärendet borde tilldelas för behandling.
Utgångspunkten för utdelningen av ärenden i distriktet ska anses vara att de mest krävande ärendena vid respektive tidpunkt delas ut till specialiståklagarna, såvida inte specialiståklagarens arbetsinsats behövs i ett ännu mer krävande ärende i ett annat åklagardistrikt.
I allmänhet ska ett brottmål som utifrån kravnivån tilldelas en specialiståklagare dock alltid uppfylla åtminstone ett av följande kriterier:
- målet omfattar ett betydande juridiskt problem,
- det förutsätter specialkunskap inom området,
- det anknyter till ett nytt kriminellt fenomen,
- den skärpningsgrund som anknyter till organiserad brottslighet blir tillämplig i det,
- det har en internationell koppling som kräver samarbete med en utländsk polis- eller åklagarmyndighet,
- det är förknippat med ett avsevärt samhälleligt eller ekonomiskt värde, vars skydd är av allmän betydelse,
- det uppskattas att huvudförhandlingen i målet blir exceptionellt lång; och/eller
- att materialet i målet är exceptionellt omfattande
Den ovan refererade listan ska tillämpas med beaktande av målen med systemet med specialiserade åklagare, enligt vilka specialiståklagarna borde sköta de mest krävande ärendena i riket.
Klassificeringen i listan är inte bindande, utan riktgivande. Från fall till fall kan ett ärende som inte uppfyller något av ovan nämnda kriterier också vara mer krävande än ärenden i andra distrikt som uppfyller kriterierna.
De ledande distriktsåklagarna och de biträdande chefer som koordinerar specialiståklagarverksamheten ska i samarbete se till att specialiståklagarnas arbetsinsats i åtalsärenden riktas till de mest krävande ärendena i riket oberoende av specialiståklagarnas placeringsdistrikt.
Administrativa uppgifter för specialiståklagarna, vilka gäller hela Åklagarmyndigheten, såsom uppgifter som gäller riksomfattande utbildning, lagberedning och nationellt och internationellt intressentgruppssamarbete förordnas av riksåklagaren eller specialiståklagarens chef i åklagardistriktet utifrån beredning vid riksåklagarens byrå. Utdelningen av uppgifter till en specialiståklagare görs genom att förhandla med den biträdande chef som koordinerar utdelningen av mål, och som utreder specialiståklagarens möjlighet att sköta uppgiften.
7.2 Anmälningar till RÅB
Ett brottmål som delats ut till en specialiståklagare handlar i allmänhet om ett sådant ärende som avses i den allmänna anvisningen om anmälningsplikten för lokala åklagarmyndigheter RÅ:2014:1 (punkterna 1–3 och 6). Anmälningsskyldigheten kan fullgöras på ett ändamålsenligt sätt till exempel med en sammanställningslista varav framgår åtminstone samma uppgifter som förutsätts av en anvisningsenlig anmälan. En sådan lista kan innehålla också administrativa uppgifter som tilldelats en specialiståklagare.
Anmälningar behandlas i RÅB i första hand av de statsåklagare som ansvarar för specialområdena.
8. Statsåklagarna som ansvarar för specialområdena
Ärenden som gäller verksamheten inom ramen för systemet med specialiserade åklagare behandlas i RÅB i första hand av de statsåklagare som ansvarar för specialområdena.
De statsåklagare som ansvarar för specialområdena följer den verksamhet som bedrivs av specialiståklagarna inom deras ansvarsområden, de avger rapporter om ärenden som anknyter till utvecklingen av deras kompetens och verksamhetsförutsättningar och sköter tillsammans med specialiståklagarna inom deras ansvarsområden om planerandet av utbildningsinnehållet i kompetensutvecklingen.
De statsåklagare som ansvarar för specialområdena sköter också om uppgifter som gäller ledningen av de specialiserade distriktsåklagarnas kompetens genom att i tillämpliga delar följa det som nämnts om ledningen av specialiståklagarnas kompetens.
Den statsåklagare som ansvarar för specialområdet hörs vid behov som sakkunnig, då RÅB behandlar ett ärende som gäller det specialområde som hen ansvarar för och i vars beredning hen inte deltagit.
Ärenden som hör till uppgifterna för de statsåklagare som ansvarar för specialområdena kan vid behov också förordnas att skötas av andra statsåklagare.
9. Kompetensutveckling och -ledning
Specialiståklagarna är primärt själva ansvariga för upprätthållandet och utvecklingen av den egna kompetensen. De ska på det sätt som de överenskommit med sin chef utveckla sin kompetens systematiskt, med beaktande av distriktets och Åklagarmyndighetens behov. Om en specialiståklagares kompetensområde är snävt, ska det systematiskt och på dokumenterat sätt breddas, också med beaktande av möjligheten att bredda kompetensen över specialområdesgränserna för att bilda en ändamålsenlig kompetenshelhet.
RÅB ansvarar för den riksomfattande ledningen och uppföljningen av utvecklingen av specialiståklagarnas kompetens.
Samarbetet mellan specialiståklagargrupperna och koordineringen av specialiståklagarnas kompetensutveckling är en väsentlig del av kompetensutvecklingen.
Specialiståklagarnas kompetens utvecklas systematiskt och långsiktigt. Deras kunnande sprids också vidare till övriga åklagare på det riksomfattandet och regionala planet.
Specialiståklagarna ordnar i samarbete med åklagardistrikten och RÅB regional utbildning för att främja övriga åklagares kompetens. De kan också anordna evenemang tillsammans med intressentgrupper och ge åklagarna närhandledning i frågor inom deras specialområden.
De statsåklagare som ansvarar för specialområdena följer den verksamhet som bedrivs av specialiståklagarna i deras ansvarsområden, avger rapporter om ärenden som gäller utvecklingen av deras juridiska kompetens och verksamhetsförutsättningar och sköter tillsammans med specialiståklagarna i deras ansvarsområden om planeringen av utbildningsinnehållet i kompetensutvecklingen inom deras specialområde.
Utbildningschefen sköter i enlighet med hens uppgifter om specialiståklagarnas kompetensutveckling.
I ärenden som gäller ledning av de specialiserade distriktsåklagarnas kompetens tillämpas i tillämpliga delar det som nämnts vad gäller ledningsrelaterade uppgifter för specialiståklagarna.
10. Riksomfattande administrering och rapportering av systemet med specialiserade åklagare
Riksomfattande ärenden som gäller systemet med specialiserade åklagare avgörs i RÅB enligt den indelning av ärenden som fastställts i arbetsordningen. Ärenden som gäller verksamheten inom ramen för systemet med specialiserade åklagare behandlas vid RÅB i första hand av de statsåklagare som ansvarar för specialområdena.
De ledande distriktsåklagarna, de statsåklagare som ansvarar för specialområdena och utbildningschefen avger regelbundet en gång per år en rapport om verksamheten inom ramen för systemet med specialiserade åklagare specialområdesvis till Åklagarmyndighetens ledningsgrupp och vid behov efter ärendets art till de behöriga cheferna.
De statsåklagare som ansvarar för specialområdena sköter om sammanställandet av de uppgifter som behövs för den riksomfattande lägesbilden och uppföljningen av fenomen i samarbete med specialiståklagarna inom deras ansvarsområde och åklagardistrikten. För att fullgöra rapporteringsskyldigheten ska åklagardistrikten sammanställa nödvändiga uppgifter till RÅB.
Jukka Rappe
biträdande riksåklagare
Leena Metsäpelto
statsåklagare